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【刘文瑞专栏·历史与管理】封驳制度的意义  

2012-07-27 00:42:23|  分类: 刘文瑞专栏 |  标签: |举报 |字号 订阅

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刘文瑞  西北大学公共管理学院教授

 

中国古代官场不乏敢于抗上、直言不讳的耿直之士,加上文学作品中对皇帝一言九鼎、权臣压制言路的渲染,使不少人认为古代的制度不允许臣下抗命君主。殊不知即便在皇帝最专制的情况下,也还有可以否决皇帝意见的封驳制度。

中国在汉代就建立了封驳制度。所谓“封”,就是把皇帝的敕令退还回去拒不执行;所谓“驳”,就是指出皇帝敕令中存在的错讹失误。汉代的丞相,在制度上享有封驳权。例如汉哀帝时,丞相王嘉就退回了皇帝要加封董贤的诏书。然而,丞相既要执行皇帝的诏旨,又享有封驳的权力,在职能上存在冲突。当时的解决办法是:如果皇帝不愿听从丞相的封驳,那么丞相就应当辞职。否则,国家机器就不能正常运作。到了唐代,解决这一问题的方法是部门分工。唐代实行三省制,中书出诏令,门下掌封驳,尚书管执行,门下省的职责就是“出纳帝命,封驳诏奏”。凡有制敕下发,先经门下,认为不当者可以封还重拟,需要修改者直接批注退回,具体由给事中操作,“诏敕有不便者,涂窜而奏还,谓之涂归。”(《新唐书 · 百官二》)其后,这一制度一直存在,就连孟森认为“最无制度”的元朝,也有同封驳类似的覆奏举措。忽必烈曾经对右丞相史天泽说:“朕或乘怒欲有所诛杀,卿等宜迟留一二日,覆奏行之。”(《元史 · 世祖二》)明朝,内阁依然可以封驳皇帝的诏旨,嘉靖时的阁臣杨廷和,针对议大礼,“先后封还御批者四,执奏几三十疏,帝常忽忽有所恨”(《明史 · 杨廷和传》)。另外,六科给事中专门负责封驳,“诏旨必由六科,诸司始得奉行。脱有未当,许封还执奏。”(《明史 · 骆问礼传》)即便到了崇祯年间,李清任给事中,曾看到被皇帝下令廷杖的官员,已经根据旨意解衣待杖,也要等给事中签押的驾帖送到后方可行刑,这显然是封驳制度的遗留。

皇权既然是专制的,为何还要有封驳制度?封驳会不会对皇权形成损害?显然,封驳制度的建立来自于政治实践。汉唐吸取秦隋的教训,认识到皇帝也需要有人不断提醒,如果没有人在皇帝头脑发热时降温刹车,有可能会给帝国带来灭顶之灾。所以,尽管皇帝可能会觉得封驳限制了自己的权力,使自己不能为所欲为,但权衡利弊,有它还是比没有好。当然,皇帝在遭到封驳时,很可能会觉得束手束脚,像嘉靖皇帝就曾被多次抗命的杨廷和气得吹胡子瞪眼,但他也无可奈何。从历史的经验看,封驳不但不会降低皇帝权威,反而由于其能够减少皇帝的失误,倒过来增加皇帝的威望。

当然,如果封驳导致皇帝的命令得不到有效贯彻,则会严重影响帝国的运行。所以,历代的办法是对于皇帝不听取的封驳,则提出封驳的相关官员尤其是负有执行责任却持不同意见的官员,则要辞职,一是表达自己的坚持,二是腾出位子保证皇帝意旨的贯彻。唐代开始把封驳权与执行权分开在两个部门,在一定程度上消解了封驳与执行的这种矛盾。

了解封驳制度,可以使人们知道,即便是在最专制的体制下,对于最高权力依然需要有一定的制度约束。在高管团队中,要给不同意见的表达留出一定的制度通道。号称天纵圣明的皇帝,也不可能不犯错误。如果制度上从一开始就不允许不同意见存在,那么,这个制度肯定会出大错。专制型的管理,也需要给最高领导人留出可以转圜改变主意的余地。

封驳制度的运行和演变,反映出制度作用和人的作用是相互配合的。历史上的抗命,多数不仅要靠正人君子的正直敢言,而且要靠相应的制度保障。没有制度的抗争,实际上是原始丛林状态。所以,即便是人治体系,也需要重视制度建设(习俗也是制度)。所谓人治与法治,不过是二者的比例与侧重不同而已。把二者对立起来,是一种过于简单化的思维。当然,人与制度的相互作用,有可能使制度的初衷得到强化,也有可能使制度的初衷弱化,还有可能改变制度的初衷。封驳制度的实施效果和演化方向,取决于不同的人对这一制度寄予的不同期望和不同努力。中国历史上的王朝兴衰轮回,是人与制度的合力。封驳制度在运行中,其效果如何取决于人。如果皇帝愿意听到不同意见,或者不愿听但却理解这一制度的积极作用,封驳就会强化;如果皇帝认为封驳是对自己权力的剥夺,则会弱化;如果皇帝要借用封驳达到另外的目的(比如整肃队伍),则会影响到封驳的指向。

人们还需要认识到,任何时候,总会有人钻制度的空子,上下都有。当制度会增进相关人的利益时,人们乐意遵循制度;当制度削减相关人利益甚至危害相关人时,是人都会规避甚至违反制度。正由于人们利益的不同,才会出现制度的博弈。秦始皇的强势权威,导致为批评朝政设置的博士制度“备而弗用”;唐太宗对变成昏君的担心,则助长了魏徵提意见的勇气。所以,没有正强化的制度,作用会衰减;只有制度本身能带来激励,其作用才可不断增强。统治者志得意满、过于自负时,封驳的效应就会削弱;统治者“如履薄冰,如临深渊”时,封驳的效应就可增强。当杨国忠以仪仗马队为例,威胁敢于嘶鸣的仗马没有草料时,大臣们就以沉默不言居多;当明代遭受廷杖能够青史留名,而且士人以气节相尚时,乐于挨打的大臣就前赴后继。

在管理中,行动需要共识,决策需要异议。封驳就是一个表达异议、达成共识的制度安排。更重要的是,制度是在运行中不断修正调整的。只有昙花一现的短命王朝或者起义叛乱,才会把封驳当作对最高权力的危害。

 

责任编辑:闫敏yanmin@guanlixuejia.com

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